Grupo ANPOCS 2008 3.3
Informe OPSA:







 

Qual América do Sul? A importância da Amazônia e do norte sul-americano no processo de integração regional: o Tratado de Cooperação Amazônica e a política externa brasileira de 1990-2002

Daniel de Campos Antiquera (UNICAMP)


Resumo:
A integração sul-americana é tema central da política externa brasileira em especial a partir da década de 1990. No entanto, os estudos sobre este processo concentram-se quase que exclusivamente na evolução do Mercosul, dando pouco espaço para outros espaços e temáticas fundamentais à integração da região, como por exemplo, as relações entre os países do norte da América do Sul e a importância de características geográficas (e problemas daí decorrentes) comuns, como o compartilhamento do espaço amazônico. Este trabalho objetiva explicitar a relação entre a política externa brasileira e o processo de fortalecimento do Tratado de Cooperação Amazônica e a sua transformação numa organização internacional, a OTCA, a partir dos anos 1990 até 2002, destacando o papel deste processo no esforço de integração regional.

Resumo expandido:
A integração sul-americana é tema central da política externa brasileira em especial a partir da década de 1990. No entanto, os estudos sobre este processo concentram-se quase que exclusivamente na evolução do Mercosul, dando pouco espaço para outros espaços e temáticas fundamentais à integração da região, como por exemplo, as relações entre os países do norte da América do Sul e a importância de características geográficas (e problemas daí decorrentes) comuns, como o compartilhamento do espaço amazônico. Este trabalho objetiva explicitar a relação entre a política externa brasileira e o processo de fortalecimento do Tratado de Cooperação Amazônica e a sua transformação numa organização internacional, a OTCA, a partir dos anos 1990 até 2002, mostrando como esse fenômeno se insere dentro da pauta de integração regional. Qual é a importância desse mecanismo que reúne os países do norte da América do Sul para a estratégia externa do Brasil nesse período? Como as transformações no TCA acompanham as transformações da política externa e qual sua relação com um projeto de regionalização que tem como fim a constituição de uma América do Sul unida sob a liderança brasileira? O período de 1990 a 2002 será dividido em três fases distintas, em que se destacará o perfil da política externa brasileira e as mudanças no TCA. Os anos que se seguem (de 2003 até o presente) são objeto de pesquisas ainda não concluídas, por isso não constam deste trabalho. Tal análise pode evidenciar aspectos importantes e subestimados da construção de um projeto para a América do Sul (como por exemplo a dificuldade de tratá-la como uma unidade) bem como destacar o papel desempenhado pela Amazônia na política externa brasileira. O primeira fase (1989-1994) pode ser considerada de transição, tanto para a política externa brasileira quanto para o TCA. As características mais importantes são: mudança no contexto internacional, com o fim da Guerra Fria e interno, com a eleição de Collor, com seu projeto de liberalização e aproximação com os EUA. Assim, o discurso de confrontação com os países desenvolvidos – bastante recorrente até o fim da década de 1980, é substituído por um de cooperação e busca de prestígio internacional. Ao mesmo tempo, as controvérsias em torno das questões indígena e ambiental permanecem entre o norte e o sul, e neste cenário o conceito de desenvolvimento sustentável, consagrado na ECO 92, vai ser considerado estratégico pelo Brasil. E nesse sentido, o TCA ganha uma importância que não teve até os anos 1990. Ao mesmo desenvolve-se a estratégia de regionalização, com o lançamento, em 1991, do Mercosul. A concentração na América do Sul como espaço privilegiado de atuação internacional do Brasil consolida-se com a “cisão” da América Latina em 1992, decorrente da assinatura, pelo México, do NAFTA. Ainda em 1992, o Brasil lança a Iniciativa Amazônica, substituída no ano seguinte pela ALCSA. Aí se delineia a estratégia de unificar a América do Sul sob a liderança do Brasil. Mas o fracasso da ALCSA mostra que o projeto não é nem um pouco simples. E para cumprir sua função de instrumento deste processo de integração, o TCA precisaria ser reformulado. A segunda fase (1995-1998) do período estudado inicia-se com o primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, e com a decisão, no âmbito do TCA, pela sua transformação em organização internacional (1995). O Brasil, por meio do TCA, busca manter a importância do tema ambiental, como forma de angariar recursos internacionais, e ao mesmo tempo procura ampliar o Mercosul, negociando o ingresso do Chile, Bolívia e Venezuela. Durante esses anos a ênfase na regionalização, em conjunto com as negociações econômicas multi e bilaterais e a busca pela construção de uma imagem positiva do país, têm em vista a caracterização do país como um ator global relevante. Regionalização (no sentido de expansão na América do Sul), prestígio internacional e “globalismo” (no sentido de participação em regimes internacionais e diversificação dos parceiros em escala mundial) podem sintetizar o perfil da política externa do período. Os três elementos se refletem no TCA (como ponte com o norte da América do Sul e como gestor de um tema relavante na pauta global). A política externa da segunda gestão de FHC (1999-2002) não apresenta grandes rupturas com relação ao sentido geral do primeiro mandato. Mas há um fator que irá condicionar a atuação internacional brasileira do período: as fortes crises no entorno regional e mesmo no plano mundial. Pode-se mencionar, inicialemnte, a crise financeira internacional que se espalhava desde 1997, aliada à fragilidade da economia brasileira. Em janeiro de 1999, para conter a crise, o Brasil desvalorizou sua moeda, mas esta medida foi tomada sem qualquer consulta aos parceiros do Mercosul, o que gerou nos demais sócios do bloco um receio de o comércio intrabloco ser desequilibrado em favor do Brasil, e ao mesmo tempo de que houvesse uma fuga de capitais para este país. Complementando o cenário de instabilidade, há os atentados nos EUA (setembro de 2001), que levam a uma redefinição da concepção de segurança no plano internacional, e também alimentam uma tendência ao unilateralismo dos EUA, o que, para a política externa brasileira, constitui uma ameaça. Basicamente então, entre 1999-2002 a América do Sul se vê abalada, e os EUA adotam uma postura mais incisiva no hemisfério e no mundo. E o projeto de constituição de um bloco na América do Sul é abalado por crises internas (em especial Bolívia, Equador e Argentina) e o fato de alguns países (Argentina, Colômbia, Chile, Uruguai e Equador) tenderem a se aproximar dos EUA. Do ponto de vista da política externa, então, a situação do Brasil é complicada. A América do Sul, eleita como espaço de inserção internacional, inclusive como forma de manter uma certa autonomia com relação aos EUA, está debilitada enquanto grupo (ainda não plenamente constituído, ressalte-se). Ou seja, o projeto brasileiro de unificá-la sob sua liderança está ameaçado pelas crises e pela maior presença dos EUA. O Brasil promove, em setembro de 2000, a Cúpula Sul Americana. Este encontro tenta reafirmar os laços políticos entre os países sul americanos e, assim, barrar o avanço norte americano nas negociações comerciais (ALCA) e também do ponto de vista militar (Plano Colômbia). O projeto da ALCSA é revitalizado (sem este nome), com a perspectiva de um acordo de livre comércio entre o Mercosul e a Comunidade Andina. Mas o mais importante é que o Brasil iniciará uma nova estratégia para seu projeto de regionalização: a investimento na integração física como forma de estreitar os laços com os vizinhos sem que se necessite de uma coordenação tão grande quanto aquela voltada para a liberalização comercial ou coordenação de políticas macroeconômicas. Nesse cenário o norte da América do Sul vai ganhar destacada importância. Em primeiro lugar porque é o espaço da região com menos interligações físicas, o que significa um maior potencial ainda não desenvolvido- seja em termos econômicos, seja em termos de segurança. Em segundo, pela valorização econômica que decorre atividades de desenvolvimento recente, como, por exemplo, a expansão da soja para Roraima, com o objetivo de exportação para a Venezuela, concorrendo com os produtores norte americanos. Também a importação de energia dos países vizinhos depende de uma adequada infra- estrutura física. A perspectiva de integração física da América do Sul, além do sentido político relacionado ao fortalecimento dos vínculos entre os países (em oposição a uma vinculação maior com países de fora da região), relaciona-se também à problemática mencionada de acesso a mercados e aumento das exportações. E a OTCA, apesar de concentrada no processo de implementação da secretaria permanente, será um espaço privilegiado de estabelecimento e divulgação desta agenda, bem como da articulação dos signatários em torno das novas prioridades estabelecidas. A divisão da política externa brasileira para a América do Sul – que vem da década de 1970, em duas frentes (a platina e a amazônica) é substituída por uma perspectiva única, da região como um todo. E o tratamento das especificidades da região amazônica fica reservado fundamentalmente à nova organização internacional criada.